Consiglio di Stato: gli ispettorati possono imporre indennità retributive

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4969/2026 (Sez. III, pubblicata il 22 giugno 2026), è tornato a occuparsi dei confini del potere di disposizione attribuito all'Ispettorato Nazionale del Lavoro dall'art. 14, comma 1, del d.lgs. n. 124/2004.

 La pronuncia offre un chiarimento di rilievo: il personale ispettivo non si limita a verificare la corretta applicazione formale del contratto collettivo scelto dal datore di lavoro, ma può spingersi a valutarne l'adeguatezza sostanziale rispetto alle mansioni concretamente svolte dai dipendenti, quando ciò sia necessario a garantire una retribuzione proporzionata e sufficiente. Il caso riguarda, in particolare, i lavoratori addetti a celle frigorifere e l'assenza, nel contratto collettivo applicato, di un'indennità che compensi il disagio dell'esposizione al freddo.

I fatti: lavoro in cella frigorifera e retribuzione inadeguta

Una società operante nella distribuzione di surgelati e prodotti alimentari pronti, che applica ai propri dipendenti il CCNL Commercio, è stata oggetto di un accesso dell'Ispettorato Territoriale del Lavoro. 

Al termine l'Ispettorato ha adottato un verbale di disposizione con cui ha imposto all'azienda di introdurre, entro tre mesi e tramite contrattazione aziendale, un'indennità di esposizione al freddo a favore del personale impiegato nelle celle frigorifere, allineando il relativo trattamento a quello riconosciuto, in altri settori, da contratti collettivi che prevedono specifiche indennità di disagio.

La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR per il Veneto, sostenendo che l'imposizione violasse la libertà sindacale e negoziale del datore di lavoro e che l'Ispettorato non potesse "integrare" in via analogica un contratto collettivo diverso da quello legittimamente applicato.

 Il TAR ha accolto il ricorso, ritenendo che il potere di disposizione possa essere esercitato solo a fronte della violazione di un obbligo espressamente previsto dalla legge o dal contratto collettivo applicato dall'impresa, non ravvisabile nel caso di specie poiché né la legge né il CCNL Commercio impongono tale indennità. Contro questa decisione l'Ispettorato ha proposto appello, sostenendo un'interpretazione più ampia della nozione di "irregolarità" rilevante ai fini dell'art. 14 e contestando che il provvedimento avesse davvero imposto un'applicazione analogica di un contratto collettivo estraneo.

La decisione del CDS : stipendio inadeguato come irregolarita in materia di lavoro

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformando la sentenza di primo grado. Il Collegio ha innanzitutto osservato che non è in discussione la correttezza dell'applicazione del CCNL Commercio al settore merceologico dell'impresa, bensì la sua adeguatezza rispetto alle condizioni di lavoro di un gruppo di dipendenti esposti per diverse ore al giorno a temperature comprese tra -20° e -24°, come attestato dal documento di valutazione dei rischi aziendale e dai giudizi del medico competente. Tale attività, pur essendo qualificata come usurante ai fini previdenziali dalla Tabella A del d.lgs. n. 374/1993, non trova un corrispondente riconoscimento economico in costanza di rapporto se non in presenza di specifiche previsioni contrattuali, mancanti nel CCNL Commercio ma presenti in altri contratti di settore (come il CCNL Alimentari).

Richiamando propri precedenti (tra cui la sentenza n. 2778/2024) e l'orientamento della giurisprudenza di legittimità in materia di adeguatezza retributiva, il Consiglio di Stato ha affermato che la nozione di "irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale" deve essere interpretata estensivamente, fino a ricomprendere anche l'inadeguatezza sostanziale della retribuzione rispetto al parametro costituzionale dell'art. 36 Cost., sospettabile di discriminatorietà quando lavoratori esposti agli stessi rischi ricevono, in settori diversi, un trattamento economico più favorevole. Quanto all'obiezione relativa alla libertà sindacale e negoziale dell'impresa, il Collegio ha chiarito che tale libertà, pur tutelata, incontra il limite dell'utilità sociale che condiziona la libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.): l'Ispettorato non si sostituisce al datore di lavoro né impone l'applicazione analogica di un contratto collettivo diverso, ma sollecita, tramite un meccanismo di coazione indiretta, l'apertura di una contrattazione aziendale che utilizzi i valori di un contratto di settore affine come mero parametro equitativo per determinare un'indennità proporzionata al rischio specifico.

Sulla base di queste premesse, il provvedimento ispettivo — che richiedeva la definizione, in sede di contrattazione aziendale, di un'indennità variabile dall'8% al 12% della retribuzione— è stato ritenuto pienamente legittimo. 

Il Consiglio di Stato ha quindi riformato la sentenza del TAR per il Veneto e respinto in via definitiva il ricorso introduttivo proposto in primo grado, disponendo la compensazione delle spese di entrambi i gradi di giudizio.